какой не существует модели местного самоуправления
Основные модели местного самоуправления
Рубрика: 4. Муниципальное право
Дата публикации: 06.12.2019
Статья просмотрена: 19590 раз
Библиографическое описание:
Азизова, А. И. Основные модели местного самоуправления / А. И. Азизова. — Текст : непосредственный // Актуальные проблемы права : материалы VIII Междунар. науч. конф. (г. Казань, декабрь 2019 г.). — Казань : Молодой ученый, 2019. — С. 3-6. — URL: https://moluch.ru/conf/law/archive/352/15471/ (дата обращения: 19.11.2021).
Данная статья посвящена изучению основных моделей местного самоуправления, используемых в России и мире, а также выявлению наиболее приемлемой модели МСУ для России. Исследование построено на анализе трудов российских и зарубежных авторов, на действующем законодательстве Российской Федерации и иных источниках.
Ключевые слова: местное самоуправление, модели местного самоуправления, современная российская модель местного самоуправления, Европейская Хартия о местном самоуправлении.
В первой половине XIX века немецкими и французскими учеными-юристами, такими как: Пауль Лабандом, Алексис Токвиль и т. д. были разработаны теоретические основы учения о местном самоуправлении. Считалось, что в рамках демократической системы управления, наиболее эффективным способом станет решение различных вопросов на местах, путем прямого участия населения в становлении различных негосударственных органов.
Так как в данной статье рассматриваются основные модели местного самоуправления, то, пожалуй, стоит начать с определения, которое закреплено в базовом федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так: «Местное самоуправление — одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти; публичная власть населения административно-территориальной единицы, которая основана на его самоорганизации и самодеятельности, обладает большей или меньшей административной самостоятельностью и не входит в систему государственной власти» [1].
Модели Местного Самоуправления
На данный момент в мире сформировались две основные модели местного самоуправления, таковыми считают англосаксонскую модель и континентальную, однако наравне с ними в мире используются и другие модели МСУ.
Но для начала нам стоит разобраться в том, что же такое «модель местного самоуправления»? Так, моделью местного самоуправления является система вертикальных и горизонтальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Чтобы лучше разобраться в данном вопросе, нам стоит подробнее разобрать англосаксонскую и континентальную модели МСУ.
На данный момент самой распространенной в мире является Англосаксонская (англо-американская) модель, которая действует в таких странах, как Великобритания, США, Австралия, Канада, и др. [2, с.288]. Изначально англосаксонская модель зародилась на родине классического муниципализма, а именно в Великобритании. В рамках данной модели представительные органы МСУ действуют в пределах своих полномочий, а прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим и вовсе в данной модели отсутствует. Значительными полномочиями обладают комиссии местных представительных органов, так как они играют немаловажную роль в разработке и принятии решений, а центральные министерства и суды осуществляют контрольно-надзорную функцию. Англосаксонская система характеризуется:
– Высокой степенью автономии на разных уровнях власти, определение компетенции органов власти каждого уровня;
– Выборностью определенного ряда должностных лиц органов МСУ;
– Компетенцией органов МСУ, которая определяется на основе позитивного принципа правового регулирования (возможность осуществлять только то, что прямо предписано);
– Контролем за деятельностью органов МСУ, путем применения косвенных методов управления, либо через суд; [2]
Как итог, стоит отметить, что англосаксонская модель местного самоуправления основана на общественной теории местного самоуправления, которая в свою очередь объединила теорию свободной общины, юридическую и хозяйственную теорию.
Континентальная модель местного самоуправления на данный момент распространена в франкоязычных странах Африки, Европы, Латинской Америки и Ближнего Востока. [2, с. 289] Данная модель берет свое начало во Франции «сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, построение определённой иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы местного самоуправления. Поскольку ее родиной является Франция, данную систему именуют еще французской» [3]. Характерные черты данной модели МСУ заключаются в:
– высокой степени централизованного управления
– сочетании государственного управления и местного самоуправления
– подчинении нижестоящего уровня власти вышестоящему
– осуществлении прямого контроля специально-уполномоченными на то органами за деятельностью местных органов власти и др. [2]
Так как данная модель сложилась в странах, где исторически огромную роль имел государственный аппарат, там сочетается государственное управление и местное самоуправление, что в свою очередь выражается в том, что в этих странах обеспечиваются единые условия жизни граждан, а, например, выход муниципалитетов за пределы предметов своего ведения и вовсе может обеспечиваться государственными санкциями.
Так, основываясь на вышесказанном, стоит отметить, что европейская континентальная модель построена на основе государственной теории самоуправления.
Итак, в данной работе были рассмотрены две основные модели местного самоуправления, существующие в мире, а именно англосаксонская и континентальная модель, однако не стоит забывать, что наряду с ними существует множество других моделей местного самоуправления. Так, различные авторы в качестве основных выделяют совершенно разные модели, например, ученый В. Е. Чиркин наряду с англосаксонской и континентальной выделяет такие базовые модели, как романо-германскую и иберийскую, а другой ученый Н. А. Емельянов говорит о такой модели, как смешанная или же гибридная.
Смешанная модель местного самоуправления, распространенная в Германии, Австрии и Японии, представляет собой совокупность англосаксонской и континентальной модели, так как в ней выделяются признаки присущие двум основным моделям, однако стоит отметить, что несмотря на это смешанная модель обладает своими собственными специфическими чертами. Так, свойственным признаком смешанной модели, считается сочетание автономного МСУ на низовом территориальном уровне с более высоким государственным управлением.
Модель местного самоуправления, существующая вРоссии
Модель местного самоуправления в России складывалась поэтапно, так Л. А. Велихов определял дореволюционную Россию, как «…среднее между германской и французскими типами» [4, с. 63], после распада СССР в качестве модели МСУ, использовалось совмещение англосаксонской и континентальной модели с частичным сочетанием национально-традиционного самоуправления. С. В. Бондарев считал, что «…в постсоветской России в силу многих субъективных факторов политико-правовая институционализация местного самоуправления пошла по пути реализации принципов англосаксонской модели организации местной власти» [5, с. 29] Считается, что Конституция РФ основывалась на англосаксонской модели, несмотря на то, что организация публичной власти России наиболее близка романо-германской системе.
Муниципальное правоРоссии в настоящее время является новой областью российского государствоведения. Его возникновение предопределено политическими, экономическими и социальными реформами в нашей стране. «Местное самоуправление в современной Российской Федерации — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление признается и гарантируется статьей 12 Конституции России (глава 1), что на практике означает отнесение местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации» [6]
В отличие от континентальной модели в Российской Федерации органы государственной власти отделены от органов местного самоуправления, так самостоятельность этих органов выражается в том, что существуют установленные в каждом субъекте местные налоги и сборы, местный бюджет и муниципальная собственность. Глава 8 Конституции РФ посвящена местному самоуправлению (ст. 130–133) [7]
Помимо Конституции РФ, правовую основу местного самоуправления осуществляют:
– Европейская Хартия местного самоуправления
– Федеральные Конституционные Законы
– Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др. НПА, принятые в РФ
– Принципы и нормы международного права, международные договоры РФ
– Конституции республик, уставы, законы и иные НПА, принятые субъектами РФ
– Решения, принятые на местных референдумах и другие муниципальные правовые акты
Наиболее значимым источником МСУ является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы. Данный источник определяет главные принципы функционирования органов местного самоуправления. Согласно Европейской хартии МСУ «под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и интересах местного населения» [8]. Также данный документ закрепляет право МСУ определять свои внутренние административные структуры, положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне, гарантии защиты местным самоуправлением своей территории, закрепляет право органов МСУ на объединение, право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и др.
Если рассматривать данный вопрос на примере определенного муниципального образования, а именно город Нижний Новгород, то выделить конкретную модель местного самоуправления будет гораздо проще.
Для начала стоит обратить внимание на устав города Нижний Новгород, а именно нужно рассмотреть пункт 2 статьи 26, в которой сказано, что: «Органы местного самоуправления города не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации и Нижегородской области. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти Российской Федерации, Нижегородской области в отношении города Нижнего Новгорода и органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами Нижегородской области» [9] На основе данного положения, можно прийти к тому, что данная особенность характерна для англосаксонской модели местного самоуправления, а именно, органы МСУ действуют в пределах своих полномочий.
Также англосаксонской модели характерно то, что комиссии местного самоуправления обладают широкими полномочиями, в рамках этой модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами данного органа профильным комиссиям, например, если уделить внимание Постоянным комиссиям городской Думы Нижнего Новгорода, то можно отметить, что они регулируют ряд не менее важных вопросов, существующих на данный момент в муниципалитете. Сейчас в Нижнем Новгороде существуют следующие виды постоянных комиссий:
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по бюджетной, финансовой и налоговой политике
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по имуществу и земельным отношениям
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по городскому хозяйству
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по местному самоуправлению
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по развитию города, строительству и архитектуре
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по социальной политике
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по транспорту и связи
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по экологии
– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по экономике, промышленности и предпринимательству [10]
Если основываться на вышеизложенных положениях, то можно предположить, что в городе Нижний Новгород существуют черты схожие англосаксонской системе местного самоуправления.
Таким образом, на основании проведенного анализа можно прийти к выводу, что в России на данный момент действует смешение различных моделей местного самоуправления, при этом можно предположить, что преимущество имеет европейская континентальная модель, так как она оказала наибольшее влияние на становление своей особенной модели местного самоуправления в России. То есть в действующей на территории Российской Федерации модели МСУ, можно выделить следующие особенности:
– механизмы государственного контроля выходят за рамки, установленные базовым федеральным законом № 131 от 2003 года;
– каждый субъект РФ обладает своими особенностями, которые не позволяют судить о развитии определенной модели местного самоуправления в России;
– крайне низкий уровень осуществления местных публичных услуг, а также ограниченность муниципальной автономии.
Еще хочется отметить, что несмотря на то, что в Конституции РФ закреплена глава, посвященная местному самоуправлению, она является по своей сути, недоработанной и требует совершенствования в соответствии с действующим законодательством, в том числе в обязательном порядке при закреплении определенной модели местного самоуправления нужно учитывать сложившиеся исторические, культурные и национально-территориальные особенности. Итак, стоит сказать, что ни в коем случае нельзя игнорировать Европейскую хартию местного самоуправления, так как во многом благодаря ей Российская Федерация сможет прийти к некому консенсусу в вопросах поиска идеальной модели местного самоуправления.
Конституционное право. Университетский курс
Модели местного управления и самоуправления
Определив в качестве системообразующего признака местного самоуправления правовое положение, структуру, порядок формирования и характер взаимоотношений его органов, важно выявить, в каких организационных моделях эти элементы могут проявляться в муниципально-правовой практике.
Закон № 131-ФЗ позволяет реализовать шесть организационных моделей местного самоуправления, причем некоторые, из них могут создаваться только в определенных муниципальных образованиях (например, в поселениях с численностью менее 100 человек, небольших сельских муниципальных образованиях, муниципальных районах).
Первую модель местного самоуправления принято именовать традиционной. Она допустима для всех основных типов муниципальных образований. Эта модель является достаточно распространенной и воспроизводит классическую схему разделения властных полномочий в системе органов публичной власти.
В рамках данной модели глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, одновременно занимая должность главы местной администрации. Председатель представительного органа избирается этим органом из своего состава.
Глава муниципального образования, возглавляя местную администрацию, выполняет исполнительно-распорядительные функции, распоряжается средствами местного бюджета, руководит аппаратом местной администрации. Все это делает правовое положение главы муниципального образования достаточно сильным по отношению к представительному органу, несмотря на то, что он остается подконтрольным и подотчетным населению и представительному органу муниципального образования.
Во второй модели глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, а местной администрацией руководит глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту. Эта модель также допустима для всех основных типов муниципальных образований.
Третья модель генетически является разновидностью второй модели. В данной модели глава муниципального образования избирается не на муниципальных выборах, а представительным органом из своего состава и является председателем представительного органа.
При этом и во второй, и в третьей модели, наряду с главой муниципального образования, в структуре органов местного самоуправления предусматривается замещаемая по контракту должность главы местной администрации, возглавляющего этот исполнительный орган муниципального образования.
Четвертая модель предусматривает совмещение должностей главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа. Она допустима только для небольших сельских поселений с численностью населения менее 1000 человек.
Модель отличается тем, что глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, одновременно может замещать названные три должности и, соответственно, обладает расширенными полномочиями.
Глава муниципального образования в этой модели может избираться либо всеми жителями поселения на муниципальных выборах, либо депутатами из своего состава. Данная модель местного самоуправления является альтернативной и может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования.
Шестая модель представляет собой организационную модель, которая не использовалась в прежней отечественной практике местного самоуправления. В этой модели местного самоуправления представительный орган муниципального района (а равно городского округа с внутригородским делением) не формируется на основе прямых муниципальных выборов, а состоит из делегированных глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района (либо внутригородских районов). Главы поселений в силу занятия должности делегируются в состав представительного органа муниципального района.
Вышеизложенные организационные модели местного самоуправления встречаются в том или ином сочетании в законодательстве о местном самоуправлении и управлении зарубежных стран.
Например, в Великобритании основные модели организации местного самоуправления закреплены в Законе о местном самоуправлении от 28.07.2000 (Local Government Act, 28th July).
Модель «мэр и исполнительный кабинет» предполагает прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью и назначает двух или более своих помощников, образующих так называемый «кабинет».
В модели «мэр и управляющий от совета» избранный населением мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого нанимает совет из числа профессиональных менеджеров. При этом по согласованию с министром, отвечающим за вопросы местного самоуправления, возможны и иные варианты организации исполнительной власти на местах.
Мэр, являясь главой исполнительной власти, осуществляет контроль над заседаниями совета, назначает руководителей отделов, возможно, с одобрения совета. При этом мэр может наложить вето на постановления, которые принимает совет.
В США существует две разновидности данной модели: сильный мэр (the strong-mayor) и слабый мэр (the weak-mayor).
Вторая модель «комиссия» характеризует организацию местной администрации (city government). Своим появлением данная модель обязана так называемому Гальвестонскому Плану (the Galveston Plan), примененному в 1901 г. в городах Техаса, когда в местную администрацию были избраны от трех до семи чиновников, каждый из которых был ответственен, по крайней мере, за один городской отдел. При этом один из членов администрации являлся мэром, однако, это не возлагало на члена комиссии дополнительных полномочий.
Исторически форма комиссии позиционируется как важное направление повышения эффективности местного управления путем привлечения специалистов, экспертов (членов администрации), при совмещении исполнительных и представительских полномочий.
Третью модель «город» или «совет-менеджер» (the city or councilmanager form) характеризует назначение менеджера на должность главы местной администрации по контракту с функциями руководителя и администратора. Прежде всего, менеджер, назначаемый на должность главы местной администрации, должен быть квалифицированным профессиональным административным работником.
Данная модель «сити-менеджера» применяется в США для организации местного самоуправления в малых и средних городах, тогда как мегаполисами и крупными промышленными центрами, на которых основывается американская экономика, управляют всенародно избираемые мэры.
Государство не делегирует в коммуны представителей, наделенных общими полномочиями, как делегирует префектов в департаменты и регионы, поскольку мэр выполняет «двойные функции»: является одновременно государственным представителем и представителем коммуны как органа местного самоуправления.
В Канаде на уровне городских муниципалитетов существует несколько форм местного управления: «мэр-совет»; «совет-управляющий» и «комиссионная» форма управления.
В первой модели «мэр-совет» муниципальный совет имеет председателя, который осуществляет свою деятельность как генеральный управляющий (мэр) и наделяется специальными полномочиями. Генеральный управляющий (мэр) избирается путем прямых выборов и считается, что он представляет интересы всех жителей города. Остальные члены совета могут представлять интересы отдельных городских административных районов или округов, поскольку избираются, как правило, по одномандатным избирательным округам от этих административных образований.
Модель «совет-управляющий» характеризуется тем, что и мэр, и немногочисленный местный совет избираются населением города, в то время как административной работой руководит назначаемый и контролируемый муниципалитетом распорядитель («генеральный управляющий»). Данная система охватывает около 150 городов Канады (небольших и средних по численности жителей).
«Комиссионная» форма управления применяется в небольших городах. При этой системе население избирает от трех до семи членов «совета комиссионеров». Данной системе, как и аналогичной модели США, не свойственно разделение властей. В связи с этим «совет комиссионеров» одновременно является и представительным, и исполнительным органом.
Существуют также иные способы организации местного самоуправления и управления. Интерес представляют практика построения местного самоуправления Турции, Индии и некоторых других стран. Несмотря на вышеперечисленное многообразие организационных моделей местного самоуправления, представляется, что любое построение организационной модели местного самоуправления должно базироваться на внутренних связях местного населения, его интересов со структурой органов местного самоуправления, при этом немаловажное значение для организации местного самоуправления имеет социально-экономические и демографические характеристики муниципальных образований, а также местные традиции.
Основные модели организации МСУ
[ Модели организации местного самоуправления
При общем прогрессе и общих тенденциях в развитии местного самоуправления в мире сформировались существенно различные системы (модели) организации местного самоуправления, учитывающие специфику отдельных государств, их религиозные, демографические, природно-климатические и иные особенности. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (или континентальная) модели местного самоуправления.
Англосаксонская модель (США) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако имеется перечень вопросов, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые контролируются государством.
Английская модель местного самоуправления характерна для стран с системой общего права (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.). Особенностью этой модели является высокая степень автономии различных уровней власти и четкое определение компетенции органов каждого уровня; отсутствие на местах уполномоченных (агентов) центральной власти; выборность ряда должностных лиц органов местного самоуправления; осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с использованием косвенных методов управления или через суд; полномочия органов местного самоуправления определяются на основании позитивного принципа правового регулирования (можно делать лишь то, что прямо предписано).
Французская модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства за деятельностью местного самоуправления. В странах с этой моделью на местном уровне одновременно с органами местного самоуправления действуют также местные органы государственной власти или их должностные лица. Государственные чиновники на местах — префекты и комиссары — имеют право контролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местного самоуправления, инициировать отставку должностных лиц.
Особую специфику имеет организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т. д. В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штатов. ]
Основные модели организации местного самоуправления
Наличие эффективного местного самоуправления необходимо для нормального функционирования любого демократического государства. При этом надо иметь в виду, что понятие «местное самоуправление» в зарубежных странах включает в себя два вида органов управления: местный представительный орган, избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам, и исполнительный орган, руководимый мэром (бургомистром), исполняющий решения представительного органа и осуществляющий оперативное управление и даже некоторые государственные функции.
В настоящее время к этих странах функционируют три модели местного управления: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и «смешанная». Различия данных моделей зависят, прежде всего, от взаимоотношений местных органов между собой и с государственной властью:
Англосаксонская модель распространена в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой, где местные представительные органы формально выступают автономно в пределах своих полномочий, без прямого подчинения вышестоящим органам. Для этой модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в этих странах, особенно в США, непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица администрации. Большими полномочиями здесь наделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющие значительную роль в подготовке и принятии отдельных решений.
Основные черты данной модели:
1) Высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;
2) Отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).
Основной принцип здесь «действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий» (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль над деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации. Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.
2. Континентальная модель.
В странах континентальной Европы, франкоязычной Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке получила распространение так называемая континентальная (или французская) модель управления. Ее отличия от англосаксонской базируются на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Эта модель зародилась во Франции.
Континентальная модель является иерархической структурой, где происходит сверху передача различных директив, а снизу поступает информация, и где на государственные органы работают представители на местах. Данная модель характеризуется также некоторой подчиненностью нижестоящих местных органов самоуправления вышестоящим по структуре. Основные принципы организации самоуправления во Франции, заложенные еще в конце XVIII — начале XIX веков, существенно отличались от начал, лежащих в основе Организации местного самоуправления в Великобритании. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления.
Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых насчитывается больше 36 тысяч. В большинстве своем они малочисленны: 90% коммун имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет свой совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и административным контролем представителя государства в департаменте – Комиссара Республики. Комиссар Республики наблюдает за законностью принимаемых коммунами решений. В необходимых случаях он вправе направлять решения коммун в административный суд на предмет их отмены, как противоречащих закону.
Таким образом, для французской модели местного самоуправления характерно наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль над органами местного самоуправления. Кроме того необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.
В развитых странах различия между англосаксонской и континентальной моделями обычно не носят принципиального характера, они находятся в определенном сближении между собой, в особенности после муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 80-х годах. Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов, самоуправления этих стран являются местные представительные органы, формирующиеся в результате свободных и состязательных выборов непосредственно населением.
В ряде развивающихся стран, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская или континентальная модель местного самоуправления выступает лишь в качестве необходимой «декорации» для, авторитарной по своей сути политической системы, в рамках которой волеизлияние граждан на выборах имеет во многом несамостоятельный и заранее ориентированный характер, местное самоуправление нельзя рассматривать как составную часть демократии.
3. Смешанная модель.
Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между ними не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом ставшая результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма хороших муниципальных систем.
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой из них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К ним можно отнести местное самоуправление Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.
Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.
В Германии, имеющей смешанную модель самоуправления, статус общин характеризует следующие положения:
— община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления;
— община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону;
— община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.
Местное самоуправление в Германии, а также Австрии, Японии имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая, однако, при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных «смешанных», «гибридных» формах управления на местах. Вопросы организации общин в федеральных землях Германии решаются по-разному. Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин: а) магистратный; б) бургомистерский; в) северогерманский; г) южно-германский.
Принципиальное отличие от рассмотренных моделей имеет так называемая советская модель организации власти на местах.
Эта модель была еще недавно широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, сохраняющих социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР, а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик СССР, Беларусь, Узбекистан).
Основные признаки данной модели:
а) единовластие представительных органов снизу доверху;
б) жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов;
в) иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена — сельского, поселкового совета, представляет собой орган государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.
Перечень названных моделей организации власти на местах не исчерпывающий: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели.
В настоящий момент для нас практически наиболее интересен опыт местного самоуправления стран, имеющих федеративную форму государственного устройства, таких, в частности, как США и ФРГ. Представляет также интерес опыт Франции с ее иерархической структурой местного управления и децентрализацией территориального управления. Необходимым, на наш взгляд, является и более пристальное изучение опыта Японии по развитию и совершенствовании местного самоуправления, так как реформа местного самоуправления там проводилась в условиях тяжелейшего экономического кризиса и являлась одним из элементов «японского экономического чуда».